159-衆-国土交通委員会-19号 平成16年05月11日

○岩崎委員　おはようございます。自由民主党の岩崎忠夫でございます。

　いずれの国におきましても、文明が栄えたときに、その国を代表する町並みをつくってきました。私たちが欧米の都市を観光するのは、そうして形成された町並みを見て、欧米の文化、文明に触れたと感ずるためでもあります。

　一方、我が国は、ここ数十年、世界第二位のＧＤＰを持ちながらも、これまで誇るべき町並みをつくってきませんでした。一面、このことは後世に我が国の繁栄したときを伝えるものを持たないということでもあります。むしろ我が国は、これまで豊かな地場産の素材をふんだんに使った伝統的な町並み景観を、新建材など人工的な素材を無秩序に使った混沌とした町並み景観に置きかえてきました。私は、この点が我が国の今日の豊かさとまちづくりの最大の問題点の一つではないかと考えてきました。

　さすがに、地方団体の間に景観への関心が高まり、五百二十四に上る景観条例、要綱がつくられましたが、条例規制の限界として、財産権の制限にまで及ぶことができず、各地で景観をめぐる紛争が勃発するなど、ここに来て景観に関する基本法制の立法を望む声が急速に高まってまいりました。今回、景観緑三法が立法されようとしておりますことは、我が国の都市計画、地域計画にとりまして画期的なことだと思いますが、その目的、ねらいについて、石原国土交通大臣にまずお伺いをしたいと思います。

○石原国務大臣　ただいま岩崎委員が御指摘されましたように、我が国には固有の素材を使った町並みあるいは村落というものがあったわけですけれども、それが近代化に伴いまして、科学的なものに代替されることによって町並みが破壊されたり、あるいは目に余る広告等々が景観を阻害しているということを、自治体の皆さん方、また、あるいはそこにお住みの住民の方々が強く認識し出したのは、多分昭和五十年代の後半あるいは六十年代に入ってからだと思っております。

　そんな中で、今回は、こういう大きなターニングポイントを迎えて、良好な景観の形成を国政上の重要課題に位置づけさせていただいたわけでございます。

　具体的に申しますと、景観に関する基本理念や、あるいは責務を明確化することによりまして、景観が国政の重要課題であるということを宣言させていただいているわけです。

　それによりまして、委員御指摘の地方での条例等の取り組みで至らなかった点を克服していこうと考えているところでございます。そして、この条例の取り組み等々を実効性のあるものにするために、条例のみでは限界のあった強制力を伴う法的規制の枠組みを用意させていただきました。あわせて、土地利用の制限に応じた相続税の適正評価など税制上の支援措置や、あるいは建築基準法の規制緩和などを総合的な支援の仕組みとして今回は構築させていただいたところでもございます。

　景観三法は、これらの制度を創設、活用することによりまして、委員御指摘の日本固有の地域の自然、歴史、文化等を生かした良好な景観を形成いたしますとともに、あわせて都市部の緑というものを保全していこう、こういうことを目的に仕組ませていただいたところでございます。

○岩崎委員　ありがとうございました。

　画期的な、立派な法律でありますので、施行に当たりましては、本当に日本の新しい景観をつくっていく、そういうような意気込みで、ぜひともよろしく運用をお願い申し上げたいと思います。

　この法律のユニークな規定の一つに、景観行政団体という用語があります。そして、景観行政団体は、指定都市、中核市を除き都道府県とされ、あらかじめ知事の同意を得た市町村にあっては当該市町村とされます。

　景観のような地域性の高いものについて、端的に市町村を景観行政の担い手と明確に規定できなかったのはなぜか。これまで景観条例を定めている都道府県が多々あったといたしましても、景観についての基本法制をつくるときには、都道府県と市町村の基本的な役割分担を踏まえ、市町村を原則景観計画の策定主体とすべきではなかったのか。景観行政団体という規定を創設された理由についてお伺いをしたいと思います。

○竹歳政府参考人　お答えいたします。

　御指摘のとおり、今後の景観行政は、最も住民に近い基礎的自治体でございます市町村が担っていくべきものと考えております。

　ただ、現在の景観行政の取り組み状況を見ますと、景観に関する自主条例を定める市町村は、年々ふえて四百五十にまでなっておりますが、それでもこれは全国の市町村の一四％にすぎません。一方、都道府県は、半数近い二十七都道府県で自主条例を定めているのが実態でございます。

　したがって、このような実態を踏まえ、法制度の形としては、都道府県、市町村ともに景観計画を定めることができることとした上で、二重規制が行われることを避けるために、一つの地域においては一元的に景観行政を行う主体である景観行政団体が景観計画を定める仕組みとしております。

　このうち、市町村については、政令指定都市と中核市は自動的に景観行政団体となり、その他の市町村については、手を挙げれば、知事の同意を得て景観行政団体となることができます。

　また、同意の基準としては、よほどのことがない限りは、手を挙げた市町村は知事は同意すると考えておりまして、この考え方について技術的な助言等で明らかにしていきたいと考えております。

○岩崎委員　ありがとうございました。

　明快な説明でございました。今後、運用に誤りなきよう期していただきたいと思います。

　次に、景観計画と行為規制の基準についてお尋ねをいたします。

　景観計画には、計画内容の一つとして、良好な景観の形成のための行為の制限に関する事項を定めることとされました。建築物の建築等の届け出に対し、設計の変更等の必要な措置を勧告、命令することができるとされております。

　これまでのまちづくりでは、建築自由の風潮の中で、個々の建築行為が近隣の町並み景観との調和を乱すかどうかのルール自体がなかったことを思いますれば、景観計画は景観形成にとって大きな前進だと考えますが、同時に、我が国においては、これまで個々の建築物の建築がよるべき町並みの姿についての図面ないし指針がなかったこともこれまた事実であります。

　今回の景観計画において、良好な景観を維持すべき、よるべき町並み景観の姿等が明らかにされるのかどうか。そのため、建築物または工作物の形態意匠等行為制限の基準はどのように定められるのか。また一方で、都市計画のように手続と手法が確立しているものとは異なり、景観計画は個人の権利義務を直接に制限するものであるにもかかわらず、計画のつくり方によっては景観行政団体の長に過度の裁量権を与えることとなる懸念はないか、お伺いしたいと思います。

　あわせて、この機会に、良好な景観形成をまちづくりの統一的な理念とするため、都市計画、地域計画、建築関係法律に、景観の保護、調和ないし景観に関する配慮規定を定めることとすることはどうか、お伺いしたいと思います。

○竹歳政府参考人　景観行政を進めるに当たりまして、いいものは守る、それから悪いものは排除するというのは比較的合意の形成が容易であるわけでございますが、御指摘のように、我が国の町並みは余りにもばらばらだったということで、基準となる良好な景観の町並みの姿を明らかにすることができない、このような景観行政を進める上での難しさがあったと思います。

　ただ、そうは申しましても、この法律によりまして規制を行う以上は、事前明示性の観点から、できるだけよるべき町並みの姿が具体的に示される必要があると思います。したがいまして、景観計画におきましては、例えば、色彩につきまして、茶色を中心とする色彩とし、周囲の建築物等の色彩と著しく不調和でないというような具体的な基準を定めていく必要があると考えます。

　また、住民の皆様によりよくわかっていただくためにも、イラストとかコンピューターグラフィックとか、こういうようないろいろな技術も活用して住民の皆様の理解を深めていくことが必要だと思います。

　また、恣意的な運用になるのではないかという御懸念でございますが、今回の法案におきましては、公聴会の開催等住民の意見を反映させる措置が義務づけられておりますし、また、条例によりましてさまざまな手続に第三者機関を関与させるということも可能としているところでございます。

　最後に、都市計画法等に景観の保護や調和等の規定を定めるべきではないかとの御提案でございますが、各国の例を見ますと、イタリアでは憲法に、韓国では都市計画法に、イギリスでは何も規定はございませんが、いろいろな立法政策としてはあり得ると思います。

　我が国におきましても、憲法改正の論議の中で、景観権の問題でございますとか環境権も一つのテーマとなっていると伺っておりますので、当面は、基本的な性格と実態的な規制の両面を有する景観法が制定されることを踏まえて、その運用をしっかり行ってまいりたいと考えております。

○岩崎委員　次に、眺望の保全についてお伺いをいたします。

　諸外国の景観規制の一つとして、都市内外のランドマークを望む眺望の保全があります。パリでは四十五地点からの景観保全のためのフュゾー規制が定められておりますし、ロンドンでは十カ所に上る眺望地点からの景観が戦略的眺望と命名、規制されております。また、アメリカでも、議事堂などモニュメンタルな建物を見通す眺望を守るため、数多くの都市で高さの規制が行われております。

　既に我が国でも、松本市や倉敷市の条例ではお城の眺望の保持や伝統的建造物群の背景保全がうたわれておりますが、現状では、我が国のシンボルである国会議事堂の背景眺望すら守られておりません。

　今回の景観法のもとでは、こうした眺望の保全はどのように図られるのか、お伺いをしたいと思います。

○竹歳政府参考人　眺望景観の保全のお尋ねでございます。

　都市のランドマークとなります歴史的建造物等は、良好な景観の重要な要素でございまして、その眺望景観を保全するためには、眺望の基点から対象に対する視線に合わせて、建築物や工作物の高さ等を規制するためのさまざまな手法や制度を活用することが必要であると考えております。

　景観法案におきましては、景観計画や景観地区という中で、高さについて一定の規制をすることができることとしているわけでございます。

　具体的な景観形成の方法につきましては、個々の地域の状況等に応じ一様ではございません。したがって、地方公共団体において、このような制度や方法をどのように使っていくのが最も効果的か、外国や国内の事例も参考にしながら、研究、検討し、眺望景観の保全を図っていただきたいと考えております。

　なお、国会議事堂周辺につきましては、既に、千代田区におきまして、景観ガイドラインというものを策定しまして、各種開発事業に対して、国会前の交差点等からどのように見えるかなどを踏まえた行政指導を行っているところでございまして、必要に応じて今回の景観法の活用も検討していただけるものと期待しているわけでございます。

○岩崎委員　ありがとうございました。

　次に、欧米諸国における景観規制との差異についてお尋ねをします。

　景観形成は、その国の歴史、文化、風土に根差したものでありまして、一朝一夕にできるものではありません。今回の景観緑三法で一挙に欧米並みの景観形成が直ちに可能となるものでもありませんし、また、それがよしとされるものでもありません。我が国ならではの景観をつくっていくことがもちろん大事であります。

　しかしながら、景観形成の手法として、今回の景観緑三法の制定で、欧米諸国における景観規制と比較し、どの点で追いつき、どの点が今後に課題として残されたのか、あるいは今後どうした点が新たな課題となってくると考えているのか、お伺いしたいと思います。

○竹歳政府参考人　従来、我が国におきましても、国の法律としては、京都、奈良等の古都や明日香村など特別な地域においてのみ、景観に関する厳しい規制を行ってまいりましたが、今回の景観法により、一般的な住宅市街地や農山漁村等においても幅広く景観に関する規制を行うことができるようになりました。

　また、今までなかなか取り組めなかった建物のデザインとか色彩についても取り組めるようになったということで、制度的に見ますと、欧米諸国の景観に関する取り組みと、かなりの部分、追いついたのではないかと考えております。

　ただ、実際に良好な景観を形成するための規制を活用するかどうかというのは、公共団体や地域の住民の方々の選択によるわけでございますから、地域の良好な景観の形成を図るという住民の意識の醸成や公共団体の体制の充実等が今後の課題であると考えております。

　幸い、近年、地方におきまして大変御熱心に、景観に関する自主条例の数が着実に増加するなど、こういう意識が顕在化しておりますので、国としても、これを積極的に支援していきたいと思っております。

○岩崎委員　ありがとうございました。

　手法は西欧水準に追いついてきたということであります。あとは魂を入れる、実際にそのとおり、地方団体あるいは住民の意識を高めるということだということでありますから、今後とも努力をお願いしたいと思います。

　次に、景観形成への住民参加についてお尋ねをしたいと思います。

　我が国で景観形成を図っていく上での問題点は、明確な尺度を持っている西欧諸国の場合と異なり、明確な目指すべき景観の姿が明らかでないこと、すなわち、景観をはかる物差しが明らかでないことにあります。我が国の景観は、これから地域における個々の景観づくりの試みの中から生まれてくるものでもあります。それだけに、景観形成にどのように住民を参画させていくかは決定的に重要なことであります。

　法案では、公聴会の開催、景観計画の策定または変更の提案、景観協議会、景観整備機構、緑地管理機構への参加、あるいは景観協定の締結など、盛りだくさんの仕組みがうたわれておりますが、景観形成や町並み形成に当たって住民との連携、協働をどのように図っていこうとされるのか、お伺いしたいと思います。

○竹歳政府参考人　御指摘のとおり、我が国では、目指すべき景観の姿が明確になっていないという大きな課題がございます。このため、これからの我が国の景観形成に当たりましては、地域住民の暮らしや活動、住民によるさまざまな景観づくりの試みを通じて、景観に対する共通認識を醸成させていく必要があり、住民との連携や協働を図っていくことが極めて重要であります。

　今お話にございましたように、今回の法案におきましては、景観計画の策定に当たっての公聴会の開催等、それから景観協議会、景観協定など、さまざまな手法を盛り込みまして、より積極的に住民の方々に参加していただくような仕組みを準備したところでございます。

　こうした新たな仕組みを活用して、今後一層、地域住民との積極的な連携、協働のもとに個性ある良好な景観の形成が図られるよう、制度の普及啓発、地域住民の景観に対する意識の醸成等に取り組んでまいります。

○岩崎委員　ありがとうございました。

　住んでみたいところが訪れてみたいところと言われます。これからの観光戦略には、観光名所中心の点的な観光ではなく、持続可能な観光を目指し、地域の魅力を全体としていかに高めていくかが問われます。日本らしい町並みの喪失が我が国の観光の魅力を低下させている一因だと言われますが、美しい町並み、美しい田園風景を維持し、つくり上げていきますことは、地域の魅力を高めるために不可欠であります。美しい町でなければ人は来ません。

　すなわち、観光客、訪れる人の視点と地域づくりの視点とが重なり合ったところにこれからの観光があると考えられます。

　そこで、観光立国の観点から、景観形成をどのように進めていったらよいのか、この法案は観光政策にどのようにかかわっているのか、石原国土交通大臣にお伺いしたいと思います。

○石原国務大臣　ただいま岩崎委員が御指摘されましたように、景色のいいところには観光客がおいでいただきますけれども、来た方が、有名なところであっても、何だこれはというようなことがあっては、その地域の魅力ということを高めているとは言えないと思います。

　日本では、やはり観光地においてもやたらと広告物が並んでいたり、歴史的な町並みですけれども電線が上を覆っていたり、そういう例が見受けられることがやはり多いんだと思います。

　先ほど来政府参考人からも御答弁させていただいておりますけれども、今回の法の制定によりまして、建築物のデザインや色彩の統一を図ることが可能となったり、さらには、景観計画に沿って屋外広告物の規制を行って、簡易な手続によって広告物を撤去するなど、実効性の高い違反広告物対策というものも、初めて国の法律として組ませていただいております。

　このように、景観法を活用した良好な景観の形成を促進することで、地域の特性を生かしたまちづくりがなされることによって、そこが魅力のある町、景色のきれいな町ということになって、観光立国の実現というものに役立つものと考えております。

○岩崎委員　ありがとうございました。

　平成十六年度予算におきまして、良好な景観形成による観光立国を推進するため、二百億円の景観形成事業推進費が新たに予算化されました。まちづくり交付金と並んで、地方都市再生や景観形成に取り組む地方の市町村にとりましては、その配分に熱い期待が寄せられているところであります。

　地方にこそ我が国が誇る景観形成の素材が豊富にあります。しかし、十分な財源がありません。二百億円と、決して多くない額でもあります。この景観事業費は財源の乏しい地方の市町村に重点配分することが必要だと思われますが、どのような事業であったらこの事業に採択されるのか、対象事業、採択要件について端的にお示し願いたいと思いますし、また、地方への重点配分の決意のほどを石原国土交通大臣にお伺いしたいと思います。

○薦田政府参考人　お答え申し上げます。

　例えば、電線類の地中化とかあるいはシンボルロードの整備といった良好な景観形成に資する事業につきまして、その年度当初の時点では地域のコンセンサスが得られていないとか、あるいは埋蔵文化財調査が完了していなかったりして、事業着手ができないような場合があります。

　このような事業につきまして、年度途中になりまして、地域の努力によって地元の調整とか調査が完了して、事業を実施する環境を整えて、例えば予定されているイベントの会期に事業を間に合わせる、そういうような必要がある場合に、追加的な財政措置を行うことができますように、これは一例でございますが、景観形成事業推進費を措置したところでございます。

　推進費の配分に当たりましては、都市、地方を問わず、景観形成のための地域の主体的、緊急的な取り組みを促進するという観点から、地域のニーズ、実情を十分に考慮してまいる所存でございます。

○岩崎委員　我が国と欧米の都市との最大の違いは、欧米の都市では緑豊かな町並みがあり、市街地に公園や緑が豊かであるのに対し、我が国では、地方都市においても市街地に公園や緑が乏しいことであります。しかも、これまで都市の緑を保全し、創出しようとする政策努力が積み重ねられたにもかかわらず、実際には都市の緑は大きく減少し続けているという実態にあります。

　私は、都市の住宅地で相続が発生するたびに敷地が細分化され緑が少なくなっていくさまを見るにつけ、もちろん公園緑地の整備は進めなければなりませんが、我が国の都市においては、一般の建築敷地の緑化を進めなければ、都市の緑の減少はとどまることはないと痛感をいたしております。

　今回の改正で、市街地の緑が少ない地域では、建築敷地の緑化を進めるため、緑化地域を創設し、緑化率規制を採用いたしました。私は、緑化率規制の採用は、今後建築敷地緑化の柱となるものであり、時宜にかなったものだと思います。

　問題は、緑化率規制の対象が、敷地面積が一千平米以上の建築物の新増築と想定されていることであります。これでは一般市街地の緑化は図れません。都市に緑を回復させるためには、敷地面積の小さな一般建築物にも緑化率規制が必要であります。

　今後、相続税、固定資産税などの税制を含め、実効のある総合的な建築敷地緑化対策を講ずる必要があると思いますが、石原国土交通大臣のお考えをお伺いしたいと思います。

○石原国務大臣　岩崎委員が御指摘されましたように、やはり都市の緑を回復するためにということで、今回緑化地域制度というものをこの法律案の中に仕組ませていただいたわけでございます。

　平成十三年度以降、東京都において、条例で敷地面積一千平米以上の建築物についての緑化の義務を求めた実績があることから、今回は原則敷地面積を一千平米以上の建築物とすることとしておりますが、委員御指摘のとおり、やはり、それじゃ広過ぎるという話もあると思うんですね。地域の実情に応じまして、地方公共団体が対象要件を引き下げることができるようにすることを、この中で政令等々で検討させていただいております。

　また、地区計画で保全する緑地については、敷地規模の制限はございません。委員御指摘のとおり、税制等々につきましても、これらの今お話しさせていただいた制度の積極的活用を図るとともに、税制面を含めてさらなる支援方策についても、これからできる限り早急に検討して組み込ませていただかなければ、運用上支障を来すのではないかと私も考えております。